人民监督员的制度价值与制度边界

检察日报          2010-04-14 09:05
　　当然，人民监督员的监督毕竟缘起于社会监督，是从社会监督这个大家庭中分离出去的一支独立的监督力量，因此，相比较法律监督或权力型监督而言，人民监督员的监督与社会监督更具有亲缘关系。通过人民监督员的监督，社会监督的部分民意得以进入体制内和程序中，从而表现出通常社会监督所不具有的参与优势、知情优势和效力优势。这就构成了社会监督的转换机制和输送机制，从整体上提升了社会监督的有效性和规范性。

　　三、人民监督员的监督与法律监督的关系

　　法律监督可在广义和狭义两个层面理解。从广义上说，凡是受法律调整的监督，均属法律监督，包括局部的权利型监督和全部的权力型监督。因此从广义上说，人民监督员的监督也是法律监督的一种。然而就狭义而论，法律监督则专指依法享有特定权能的国家机构所实施的监督，这种意义上的法律监督并不包含人民监督员的监督在内。这里仅在狭义上讨论人民监督员的监督与法律监督的关系。

　　狭义上的法律监督主要包括人大的监督与检察院的监督。无论人大的监督抑或检察院的监督，它们都属于权力型监督，因而与作为混合性监督的人民监督员的监督有着实质性的区别。法律监督是一种刚性监督，其权力的行使有着严格的规范性和程序性，同时将产生较强的监督约束力和监督效能。人民监督员的监督则属于柔性监督，尽管这种监督也有某种程序规制和规范制约，然而其所产生的监督效力并不具有刚性特征。此外，法律监督是一种专业性监督，它强调应当依照法律的明定性而行使监督权能，追求法律效果是其应有之义;而人民监督员的监督则属于社会化和民主化的监督，其目的是通过这种监督，能够将相关的社情民意顺畅地反映到司法过程和司法决策中来，从而体现出司法的社会效果。可见，二者在制度目的上是有差异的，未可混同。

　　当然，人民监督员的监督与法律监督也并非不存在任何关联。它们之间的关联主要表现在:其一，人民监督员的监督为法律监督提供素材。人民监督员监督由于其自身的社会性、人民性等特征，它能够通过监督发现法律监督所不能发现的问题，这些问题的提出，有利于法律监督从更加全面的视角展开其监督的触角，从而弥补其监督中存在的固有缺陷。反过来，法律监督也有人民监督员的监督所不具备的优势，比如说它的专业性和规范性等等，这些优势也可以用来对人民监督员的监督起指导或引导作用，从而提升人民监督员的监督水准。其二，法律监督本身也是需要监督的，人民监督员的监督则属于对法律监督自身的监督。它回答了“谁来监督监督者”这一疑问。可见，人民监督员的监督与法律监督都属于一个国家监督制度体系构建中的组成部门，它们既相互区别又互相联系，同时还相互支持，相互作用，共同发挥机能，共同趋于完善。

　　四、人民监督员的监督与人大监督的关系

　　人大监督是一种权力型监督，而人民监督员的监督则是一种带有权力因素的权利型监督，或者说是一种混合性监督，因而两种监督在法律属性上是不同的。这是其一。其二，二者监督的范围是不同的。人大监督是以立法者的身份出现的，它监督的范围非常宽泛，包括对法院的监督、对检察院的监督、对行政的监督等等诸多方面，而人民监督员的监督则仅仅表现为对检察院的监督，而不涉及对其他方面的监督。因此，人民监督员的监督在范围上要比人大监督狭窄。其三，二者的监督层面不同。人大监督是宏观监督，包括对制度实施情况的监督、对权力运行机制的监督、对权力行使者的行为监督和职业伦理监督等等;通过人大监督，人大及其常委会将根据监督情况，提出监督意见，从而改观被监督者的权力行使状态，优化权力运作环境，由此强化其合法性、客观性和公正性。人大的监督仅仅是宏观的、制度层面和工作层面的，而不能实施个案监督;一度热议的人大个案监督权最终并未得到立法的认可。相反，人民监督员的监督则属于典型的个案监督，其只能通过法定程序参与到检察院个案处理过程之中，通过对个案的实际处理，发表对于个案处理的意见。因此，如果说人大的监督是外在的监督的话，人民监督员的监督则是内在的监督。其四，监督效力有别。人大的监督是一种权力监督，其有确保这种监督产生应有效力的保障手段;而人民监督员的监督虽然也有程序上和实体上的一定效力，但这种效力不具有强制性;其监督的意见能否被检察院采用以及在多大程度上获得采用，完全取决于检察院的审查判断，人民监督员对这种判断结果不具有推翻或者改变的权力。从这个意义上说，人民监督员的监督所提供的监督意见，在性质上属于建议性意见，这和人大的监督是有区别的。其五，监督的方式有别。人大的监督有多种监督方式，比如说听取专项汇报、提出质询意见等等，而人民监督员的监督则主要有一种监督方式，这就是参与案件讨论和评议，提出问题，最终提出一个结论性的监督意见。当然，除此之外，人民监督员通过对个案的监督，如果发现检察院在案件处理机制、管理体制等方面存在问题，也可以向检察院发表监督意见。但无论如何，就监督形式而论，人民监督员的监督较之人大的监督要单一得多，这是与它们所肩负的制度性功能相联系的。

　　当然，人民监督员的监督与人大的监督还是存在联系的，主要表现在:其一，人民监督员通过监督，如果发现检察院在依法行使职权以及公正廉洁等方面存在缺陷或问题，而且这个问题具有一般意义，则可以向人民代表大会及其常务委员会反映。人大根据这种反映意见，通过调查研究，可以向检察院提出监督意见。这样就将人民监督员的监督意见，通过程序转化为人大的监督意见，由此强化了人民监督员监督的效力。尤其是，如果人民监督员本身就是同级人大代表，则实现这种监督意见的转换更具有条件、更为可能。其二，人大对检察院的监督，本身也包含了检察院在实施人民监督员制度方面的监督。换而言之，人民监督员制度是否真正落实到位，人民监督员是否能够切实发挥参与诉讼程序、从而提出监督意见的作用，这本身也构成人大监督的对象和内容。在此意义上说，人大的监督是人民监督员的监督的保障。

　　有一种观点认为，人民监督员应当由人大产生、对人大负责、接受人大管理，从而强化人民监督员监督的有效性。这种观点不无道理，但深刻分析则未必恰当。因为如果这样的话，实际上是将人民监督员的监督附属于人大的监督了，人大监督收编了人民监督员的监督，其结果会产生两个副作用:其一，人民监督员的监督失去了独立性。人大监督含摄了人民监督员的监督，人民监督员的监督成为人大监督的一种方式，这便否定了人民监督员监督制度存在的必要性和极其独特的价值，无视了它的混合性质。其二，使人大监督获得了其不具备的个案监督的权力。因为人民监督员的监督首先是个案监督，附带的才有一般监督的功能，而人大监督只能进行一般监督，不得进行个案监督。如果人民监督员的监督归属于人大监督的范畴，则不可避免地会使人大监督带上个案监督的色彩，而这样的一种结局乃是与目前实施《人民代表大会常务委员会监督法》相背离的。因此，这种观点实际上是混淆人大监督和人民监督员监督的特点，是不可取的。




相关阅读