人民监督员的制度价值与制度边界

检察日报          2010-04-14 09:05

　　人民监督员制度的一般意义在于，它作为一种新型的监督形式，丰富了我国的监督理论和监督制度，使我国的监督制度体系进一步趋于严密和系统。

　　人民监督员的监督具有特殊的制度构建意义，集中表现在它在混合监督性质的基础上，起到了沟通权利型监督和权力型监督的桥梁作用。

　　人民监督员的监督来源于社会监督而非法律监督，它是权利型监督而非权力型监督，因此应当与一般的社会监督、专门的检察监督、人大监督等监督形式区别开来。

　　一、人民监督员监督的制度价值

　　监督是当下人们议论较多的热词，形形色色、各种各样的监督制度的构建，成为我国法制建设过程中的一个系统工程，也是中国法治发展的一种路径依赖。各种监督制度，成形的与不成形的，老牌的与新兴的，体制里的与体制外的等等，均纷纷登场，有的被称为监督制度的改革与完善，有的则以新兴的监督制度的萌芽与发展为名义，一时间，监督制度的架构成为亮点工程。各种监督的机能是不同的，正如其名称不尽一致一样。各种监督或监督制度在法律属性以及运作机理上有所区别，它们的相互独立性正是其存在的客观依据。监督与监督之间的界限虽然在实践所溅起的尘埃中，有时会陷入模糊状态，然而，只要其以一种独立的监督制度的形象和名义出现，只要其有独立存在的现实必要性和制度可能性，那么，在法学理论和法律制度建设上，一个至关重要的课题就是保持它们之间的区别，同时不要抹杀它们之间的有机关联性;正是它们之间既有联系又有区别的关系特征，确保了我国监督法律制度建设之树的丰茂性和体系性。人民监督员的监督就属于一种新兴的具有独立特征的正处在发展和完善之中的监督制度;它在监督系统中的加盟和壮大，既具有一般的意义，又具有特殊的意义。

　　人民监督员制度的一般意义在于，它作为一种新型的监督形式，丰富了我国的监督理论和监督制度，使我国的监督制度体系进一步趋于严密和系统。监督制度与任何法律制度一样，均有一个自成体系的严密结构，这个结构不是一成不变的，相反，它是与时俱进的，换而言之，这个监督制度的体系结构，既具有相对的稳定性和静态性，也具有绝对的变易性和动态性。监督法律制度的生命就在于它与司法实践的需要相适应，就在于它能够因应实践之需而动态地调整。僵化的监督制度是没有生命力的。

　　然而，人民监督员制度的产生绝对不是仅仅在众多的监督丛中，增加一枝与既存监督形式相同或相似的监督之花而已。相反，它在监督丛中的出现，乃是推出了一种从来就未曾见到过的新型监督形式，这种形式体现在它的混合监督性质之中。

　　人民监督员的监督，既不属于权利型的监督，也与权力型的监督有异，但同时又与它们二者均有某种“家族相似性”。人民监督员的监督产生于权利型的监督，但从其一产生，就与严格意义上的权利型监督分道扬镳了。权利型监督就其本质乃是一种宪法意义层面上的监督，是人民所享有的一种本原的、不证自明的监督权利。这种监督权利乃是人权的有机组成部分，是人民保留的天然权利，是不可被剥夺的。但同时，权利型的监督也仅仅是一种舆论性的监督，通过这种监督，其所表达的是一种范围或宽或窄的民意，因而也是一种民意监督，典型的是媒体监督;目前所热议的网络监督也是一种民意监督，也属于权利型监督的范畴。然而，人民监督员的监督虽然缘起于权利型监督，但其性质乃有别于权利型监督。因为人民监督员的监督是一种制度化的监督，同时也是一种程序中的监督，尤其是这种监督能够产生权利型监督所不具有的实体性效力和程序性效力。比如说，人民监督员所发表的监督意见，如果被采纳了，则其目的已达，其实体性效力自不待言;如果不能被采纳，则相应的检察长、检察委员会以及上级检察机关，都要在人民监督员的坚持下，程序性地回应人民监督员的监督意见，而不是简单地否决了事，这便体现了它的程序性效力。

　　人民监督员的监督当然也不属于权力型的监督，因为权力型的监督是一种来自国家权力机关的监督，比如说，人民代表大会及其常委会的监督、人民检察院的监督等等，这些监督便属于权力型监督。权力型监督的根本特征有两个，一是它的监督主体比较特殊。只有国家依法设立的具有监督权能的权力机构，才有权实施这种监督，其他人或其他组织机构不能分享这种监督权。二是它的监督效力比较特殊。这种监督要么不进行，一旦进行，就要启动一种适应于它的法定程序，同时将产生相应的法定效果，这种效果是直接的，而且是比较刚性的。衡之以人民监督员的监督，它显然不具有上述两个特征。在监督主体上，人民监督员的监督是散见于社会中的某些人民，而非集中于国家特定机关的特定人员，它也无需具备某种特殊的资格和身份，换句话说，其监督主体就是一般的民众，这一点与权利型监督相同，但与权力型监督迥异。在监督的效果上，人民监督员的监督不具有权力型监督的强度，其规范性也不甚强，但相比较权利型监督而言，其监督效果要明显得多，其监督意见要受到程序内的认真对待。由此可见，人民监督员的监督乃是一种介于权利型监督和权力型监督之间的一种中间形态，具有混合属性。正是人民监督员的监督所具有的这种混合属性，使它具有了独立的存在根据，同时又使它获得了较之任何其他两种类型的监督更为特殊的制度构建意义。

　　人民监督员的监督具有特殊的制度构建意义，集中表现在它在混合监督性质的基础上，起到了沟通权利型监督和权力型监督的桥梁作用。权利型监督和权力型监督是基于监督权的来源而对所存在的各种形式的监督所作的划分，然而在逻辑上，这种划分显然不够完足、自洽。因为，无论权利型监督抑或权力型监督均有其弊端，一方的优势正是另一方的弊端，反之也然。因此，在这两种监督形态中间，尚缺乏一种中间的形态;这种中间的形态能够将权利型监督和权力型监督的优势嫁接起来，从而填补监督类型化中的空白。人民监督员的监督便是用来填补这种监督形态的监督制度。如此一来，出现在理论层面和制度层面的监督就有了三种类型，也即在权利型监督和权力型监督之外，还有一种混合型监督，这就丰富了监督的形式。由此可见，人民监督员的监督不是简单地在既有的权利型监督和权力型监督的任何一大阵营，增加一种性质等同的监督形式，而是创设了一种监督类型，从而在监督类型的大家族中增加了一个崭新的成员，由此使监督类型理论及其相应的制度构建有了新的视角，开辟了新的境界;同时也对既存的权利型监督和权力型监督的制度构建及其完善产生了启发价值。

　　二、人民监督员的监督与社会监督的关系

　　社会监督是与法律监督相对称而言的，社会监督是法律监督以外的全部监督形式的概称。如果说法律监督属于权力型监督的话，那么，可以认为，严格意义上的社会监督属于权利型监督。所谓社会监督，顾名思义，指的就是诸社会主体所实施的监督，它具有广泛性、多样性、民意性、非规范性和非专业性等特征。社会进步以及法治国家发达程度的重要标志之一，就是社会监督的形式增多以及社会监督力量的强化。事实上，社会监督不仅对体制内的职能性活动实施监督，而且还对体制内的监督性活动本身实施监督;社会监督也要接受法律监督的监督，人民监督员的监督也需要监督，法律监督则反向地对人民监督员的监督起监督作用。同时社会监督相互之间也有监督和被监督的关系。因此，存在于社会监督与法律监督之间的关系是丰富而辩证的。在众多的社会监督中，人民监督员的监督便是其中一员。

　　然而，与一般的社会监督相比，人民监督员的监督具有特殊性，主要表现在:其一，在法律性质上，人民监督员的监督带有一定程度的权力属性。人民监督员的监督是检察机关通过制度化的形式将特定的社会监督转化为内在监督的一种监督形式。根据这种监督制度，人民监督员依法行使对于个案的相应权能，这种权能能够产生程序内的较强效应，而这种效应是一般的社会监督所不具有的。从这一意义上说，人民监督员的监督处在社会监督和法律监督的交界地带。其二，人民监督员的监督在范围上是特定的和有限的。社会监督只要不触犯法律，可以说是一种无限监督，任何公权力的作为和行为过程，都被纳入社会监督的广阔视野之中，而难有遗漏。人民监督员的监督则是特定的，它仅仅适用于检察院的某些检察行为之中，也就是说，检察院的部分职能活动才构成人民监督员的监督客体。因此，从社会监督中特定化而来的人民监督员的监督，是一种有限监督。当然，这一特征不妨碍人民监督员的监督在范围上存在不断趋于扩张的诉求，但无论如何，其监督范围也要小于社会监督的范围。




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